La renuncia a la persecución penal en el Acuerdo Final de Paz

El principio de legalidad es una máxima inherente al concepto de Estado Social de Derecho que se concreta para el ejercicio procesal del iuspuniendi en la consagración más significativa del “deber de persecución penal”[1], el cual hace referencia a la obligación de todas las autoridades encargadas de la investigación de intervenir dentro del ámbito de sus competencias cuando por las circunstancias dadas existen motivos para ello. El Estado colombiano por intermedio de la Fiscalía General de la Nación, está obligado a adelantar el ejercicio de la acción penal y realizar las investigaciones de los hechos que constituyan delitos.

Dentro de ese marco y a nivel internacional, los Estados tienen el deber de perseguir, investigar, juzgar y sancionar a los responsables de masivas violaciones de los derechos humanos. Éste imperativo está incluido de manera explícita en los diferentes convenios y convenciones, cuando se hace alusión a infracciones perpetradas en conflictos armados internacionales[2] . En el preámbulo del Estatuto de Roma que creó la Corte Penal Internacional (CPI) se consagran varias expresiones relativas a ese deber, “afirmando que los crímenes más graves de trascendencia para la comunidad internacional en su conjunto no deben quedar sin castigo”[3], al tiempo que recuerda “que es deber de todo Estado ejercer su jurisdicción penal contra los responsables de crímenes internacionales”[4].

Colombia, mediante Acto Legislativo No. 2 de 2001, aprobó el Tratado de Roma, en virtud del cual se incorporó como “Estado parte” de la CPI, por lo tanto este organismo que se estableció formalmente el 11 de abril de 2002 y que hace parte de la estructura de la Organización de Naciones Unidas (ONU), adquirió competencia para investigar y juzgar los crímenes internacionales cometidos después del 1 de noviembre de 2002 en el territorio colombiano, con algunas salvedades.[5]

De esta forma, la entrada en vigencia de la CPI, abre un nuevo capítulo en las estrategias para enfrentar las masivas violaciones de los derechos humanos, en tanto, no sólo se crea un tribunal permanente para la persecución y el juzgamiento de crímenes internacionales, sino que los países que lo adoptan, por una parte, expresan su rechazo frente a estos delitos graves, y por otra, confirman su deber de perseguir y sancionar a los responsables de dichas conductas punibles en aras de prevenir la comisión de nuevas infracciones penales de esta naturaleza.

Reviste particular relevancia histórica, política y jurídica que Colombia allanara el camino jurídico para su adhesión al Tratado de Roma que creó la CPI y por lo tanto asume obligaciones en su condición de Estado parte de ese estatuto. La justicia de la CPI no es que reemplace al sistema nacional sino que complementa los esfuerzos de los órganos judiciales internos de hacer comparecer a los responsables de los crímenes del derecho internacional. Bajo el principio de complementariedad[6],  los sistemas judiciales penales interestatales pueden ser supervisados y monitoreados por la CPI de forma permanente, así como plantear una estrategia de armonización e integración de la jurisdicción del Estado colombiano y la jurisdicción de la Corte Penal Internacional.

Ahora bien, en Colombia durante el mandato del presidente Juan Manuel Santos surgen formalmente las negociaciones entre el Gobierno nacional con el grupo guerrillero más antiguo del continente, las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército de Pueblo (FARC-EP)[7], y como producto de éstas fue presentado el proyecto de acto legislativo No. 14 de 2011 (Senado), 94 de 2011 (Cámara), por parte del senador Roy Barreras Montealegre, en ese entonces, Presidente de la Comisión de Paz[8]. Tras su discusión en el Congreso de la República se logra la expedición del Acto Legislativo No. 1 de 2012 conocido como el Marco Jurídico para la Paz, en virtud del cual se constituía el cuadro normativo previo, que definía tanto los procesos de desmovilización, desarme y reintegración, como también la investigación y judicialización de los crímenes cometidos por los integrantes de grupos armados organizados al margen de la ley en Colombia. Se introdujo un régimen de justicia transicional a fin de posibilitar de manera más eficaz la desmovilización de grupos armados ilegales, conocer la verdad de lo ocurrido en favor de las víctimas, impartir justicia, reparar a las víctimas, y garantizar la no repetición de los delitos. En definitiva, el logro de la terminación del conflicto armado interno.

Como consecuencia de esta perspectiva de paz, se habló en el citado acto legislativo del instrumento de la renuncia a la persecución penal. Se refería a que el Congreso de la República, a iniciativa del Gobierno nacional, determinaría mediante ley los criterios de selección, los cuales permiten centralizar los esfuerzos en la investigación penal de los máximos responsables de todos los delitos que adquieran la calidad de crímenes de lesa humanidad, genocidio, o crímenes de guerra cometidos de manera sistemática y autoriza la renuncia condicionada a la persecución judicial penal de todos los casos no seleccionados.

La figura de la renuncia a la persecución penal quedó plasmada en el Acuerdo Final de Paz, suscrito en noviembre 24 de 2016 entre el presidente de la República, Juan Manuel Santos y el comandante FARC-EP, Rodrigo Londoño Echeverri, alías “Timoleón Jiménez Timochenco”. En el punto cinco referido al Acuerdo sobre las víctimas del conflicto, se pacta crear el Sistema Integral de Verdad, Justicia y Reparación y No Repetición (SIVJRNR).

Este sistema integral, a su vez está compuesto por varios  mecanismos, tales como la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), la que  ejercerá funciones judiciales de manera autónoma y preferente sobre asuntos de su competencia, en especial a conductas consideradas graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario (DIH) o graves violaciones de Derechos Humanos[9]. Por su parte, el componente de justicia está integrada por varias Salas, Unidades y Tribunal, dentro de ellas, la Sala de Definición de Situación Jurídica, que tendrá, entre otras funciones, la de proferir la resolución de la renuncia a la persecución penal, conforme al acuerdo. (5.1.2.50.f).[10]

Así mismo se reiteró la existencia de la herramienta de la renuncia a la persecución penal  en la implementación del acuerdo con la Ley 1820 (expedida el 30 de diciembre de 2016), en virtud de la cual se dictan disposiciones sobre amnistía, indulto y tratamientos penales especiales, cuyo objeto es regular estas figuras por delitos políticos y conexos, así como adoptar tratamientos penales especiales diferenciados, en particular para agentes del Estado que hayan sido condenados, procesados o señalados de cometer conductas punibles por causa o en relación directa o indirecta con el conflicto armado. En la citada ley, se reitera que la figura de la renuncia a la persecución penal, será proferida por la Sala de Definición de Situación Jurídica y que los efectos de la misma serán la extinción de la acción y la sanción penal.[11]

Adicionalmente, el Congreso aprobó, en virtud del procedimiento legislativo especial para la paz, el Acto Legislativo No. 1 de 2017, mediante el cual se decreta un título transitorio de las normas para la terminación del conflicto armado, en cuyo capítulo primero se crea el SIVJRNR, disponiendo que los criterios de priorización como los de selección son inherentes a los instrumentos de justicia transicional. Precisa que el Fiscal General es quien determinará los criterios de priorización para el ejercicio de la acción penal, salvo los de competencia de la JEP. El Congreso por iniciativa del Gobierno, podrá mediante ley estatutaria determinar los criterios de selección y autorizará la renuncia condicionada a la persecución judicial penal de todos los casos no seleccionados. De esta manera queda explicitado en el citado acto legislativo que la JEP administrará justicia de manera transitoria, autónoma y de forma exclusiva de las conducta perpetradas con anterioridad al 1 de diciembre de 2016, por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, en especial sobre conductas consideradas graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario o graves violaciones de los Derechos Humanos[12].

Aunado a lo anterior, se realizó una revisión constitucional al Marco Jurídico para la Paz, en cuyas intervenciones se advierte que el instrumento de la autorización a la renuncia a la persecución penal, ha dado lugar a opiniones diversas, en tanto que muchas de las conductas perpetradas por los desmovilizados fueron atentatorias de graves violaciones de derechos humanos. Algunos tratadistas como Rodrigo Uprimny Yepes, considera que en un contexto de justicia transicional, donde se pretende superar un conflicto armado y cuya finalidad es alcanzar la paz, se puede justificar la renuncia a la persecución penal condicionada, imperando el respeto de los derechos humanos y de una manera ponderada[13]. Otros, como Gustavo Gallón, director de la Comisión Colombiana de Juristas, afirman que no es constitucional renunciar a la persecución penal en los casos de violaciones de derechos humanos y graves infracciones al Derecho Humanitario[14].

Con sustento en lo expuesto y como preámbulo a la temática central de esta investigación, cabe preguntarnos: ¿cuál sería la naturaleza jurídica del instrumento de la renuncia a la persecución penal en Colombia? En el desarrollo de este trabajo bibliográfico nos proponemos explorar dicha naturaleza jurídica.

Este instrumento de la renuncia a la persecución penal, se reitera, fue plasmado no sólo en el Marco Jurídico para la Paz, sino también en el Acuerdo Definitivo suscrito por el Gobierno y las FARC, así como en las disposiciones que lo reglamentan.

Para adoptar una postura, se aplicará la siguiente metodología.  En primer lugar, se realiza una aproximación a la génesis de la insurgencia armada en Colombia, su morfología y del análisis general del fenómeno de violencia en este país se termina con el hecho concreto de la irrupción de las FARC-EP. En segundo lugar, se describirá pormenorizadamente las diferentes etapas que llevaron a la construcción del Acuerdo General de Paz y como se ha ido plasmando lo referente a la renuncia a la persecución penal.

En tercer lugar, se analizará cómo se llegó a la expedición del Acuerdo Final de Paz y los principales puntos del mismo, así como su implementación, a fin de identificar cómo se consagró lo relativo a la renuncia a la persecución penal, con miras a establecer cuándo procede ésta herramienta y todo lo concerniente a su aplicación y efectos de la misma.

En cuarto lugar y con base en el estudio efectuado en los capítulos anteriores se demuestra, por una parte, que la herramienta de la renuncia a la persecución penal al ser consagrada en el Acuerdo Final de Paz y las normas que la desarrollan, no se la enmarcó en una figura jurídica concreta como podría ser la de amnistía, o bajo una causal del principio de oportunidad. Se hace un estudio de las figuras para aproximarnos a la identificación de su naturaleza jurídica.

Ante una realidad histórica como la colombiana atravesada por un conflicto armado interno que ha afectado y desestructurado a la sociedad durante más de medio siglo, se han producido innumerables y masivas violaciones de derechos humanos, y hoy, gracias a la suscripción del Acuerdo Final de Paz, los autores de esos punibles van a ser investigados, juzgados y sancionados en el ámbito nacional. Lo anterior alerta la atención del concierto de las naciones, el cual reclama la acción imperativa de los Estados, colocando a Colombia en la observación de la comunidad internacional y la potestad complementaria de la CPI de supervisar la legitimidad de la punición de estos crímenes. Una aproximación a este tema conlleva necesariamente el estudio del Acuerdo Final de Paz, de las razones históricas, jurídicas y políticas que lo rodearon.

El principal aporte que se pretende hacer con este trabajo es avanzar en la comprensión formal de los alcances del Acuerdo Final de Paz, con énfasis en el instrumento consagrado de la renuncia a la persecución penal. Bajo esta comprensión, destacar su importancia como herramienta para avanzar en la nueva era del posconflicto. Poner de manifiesto que dicha figura constituye una voluntad política importante, que sólo podrá ser evaluada cuando todo el sistema se ponga en funcionamiento.

[1] PERDOMO TORRES, Jorge Fernando. Fundamentación penal material para el ejercicio procesal del “iuspuniendi” y su renuncia. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2005.p. 56.

[2]   UPRIMNY YEPES Rodrigo, SÁNCHEZ DUQUE, Luz María y SÁNCHEZ LEÓN Nelson Camilo. Justicia para la Paz. Crímenes atroces, derecho a la justicia y paz negociada. Bogotá: Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, 2014. El autor explica que la consagración explícita  del deber de investigar, juzgar y sancionar, se encuentra en “Los Convenios de Ginebra de 1949, la Convención para la prevención y la sanción del delito de genocidio de 1948, la Convención Internacional sobre la Represión y el Castigo del Crimen de Apartheid de 1973, la Convención contra la tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes de 1984 y la Convención Internacional para la Protección de todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas de 2006”entre otros.p.3.

[3] SÁNCHEZ SÁNCHEZ, Hernando y SÁNCHEZ SÁNCHEZ, Raúl. Código de derecho penal internacional. Bogotá: Editorial Universidad del Rosario, 2013. p. 100.

[4] Ibíd., p. 100.

[5]  MURILLO TORRES, Henry Leonardo. Punición alternativa y Derecho Penal Internacional. Bogotá: Editorial Leyer, 2016. En relación con este tema, ha descrito el autor: “En Colombia la Corte Penal internacional es competente para la persecución – investigación y juzgamiento de crímenes internacionales cometidos después del 1 de Noviembre de 2002 en el territorio de Colombia o por un nacional colombiano. Sin embargo, en relación con crímenes de guerra, de acuerdo con la declaración provisional de no aceptación de competencia (art. 124 ER), la Corte solo es competente para conocer de los delitos cometidos con posterioridad al 1 de noviembre de 2009” p.17.

[6] ÁVILA ROLDÁN, Myriam. La adecuación del derecho interno al Estatuto de la Corte Penal Internacional en el marco de la complementariedad y la cooperación. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2015. Sobre el principio de complementariedad, explica la autora: “Ésta parte de la premisa de que los Estados, al convertirse en Parte del Estatuto, no renuncian a su propia jurisdicción sobre los delitos en él tipificados, tienen jurisdicción preferente sobre los mismos, y para ejercerla se comprometen a adoptar medidas en el plano nacional y a intensificar la cooperación, con el fin de garantizar que los crímenes internacionales, previstos en el Estatuto de la Corte Penal Internacional ECPI, sean sometidos a la acción de la justicia. Pero además aceptan la eventual intervención de la CPI, cuando quiera que concurran los presupuestos de admisibilidad que se derivan del artículo 17 del C.P.I.” p. 44.

[7] BARBOSA, Francisco. ¿Justicia Transicional o Impunidad? La encrucijada de la paz en Colombia. Bogotá: Ediciones B. Colombia, 2017Sobre las negociaciones el autor precisa :”Entre marzo de 2011 y febrero de 2012 (…) El Alto Consejero de la Integración, Alejandro Eder, Frank Pearl y el funcionario de la presidencia Jaime Avendaño iniciaron acercamientos con la guerrilla en Venezuela”. p.73.

[8] www.imprenta.gov.co: http://bit.ly/2vRboDm . Consultado por última vez el 2 de mayo de 2017. Gaceta del Congreso 681 (2011), Bogotá,  Proyecto de Acto Legislativo 094 de 2011, p. 1 y siguientes.

[9]  Nuevo acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera. Bogotá: Grupo Editorial Ibañez, 2017 p. 188.

[10] Ibíd., p. 204.

[11] Op. cit. p. 404.

[12]  Nuevo acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, cit.,p. 420.

[13] UPRIMNY YEPES , ob.cit., p.p. 83-89

[14] www.cronicon.net: http://bit.ly/2v5cVIB: Entrevista realizada por Rosa Inés Salazar y Fernando Arellano Ortiz a Gustavo Gallón Giraldo, director de la Comisión Colombiana de Juristas, junio de 2017. Al ser cuestionado sobre la renuncia a la persecución penal, expresó”. Es decir, la Corte dijo es constitucional el marco jurídico para la paz, pero no lo es la renuncia a la persecución judicial penal. Sin embargo, eso está ahí, eso está vigente, pero por diversas manifestaciones, e incluso por algunas de las disposiciones reglamentarias del acuerdo de paz hemos visto que en el Gobierno y la Fiscalía, probablemente porque no se ha tomado conciencia de la imposibilidad de renunciar a la persecución judicial de las violaciones de Derechos Humanos y graves infracciones al derecho humanitario se sigue utilizando esa expresión y aludiendo a esa posibilidad”.